Mieux encadrer le recours aux cabinets de conseil par les collectivités territoriales

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Le rapport de la Cour des comptes de juin 2025 sur le recours aux cabinets de conseil par les collectivités territoriales – comme celui publié en juillet 2023 s'agissant du recours par l'État à ces mêmes cabinets – est intervenu en réponse à une proposition citoyenne. Avant la rédaction de ce rapport, une enquête inter juridictions a été menée par les chambres régionales et territoriale des comptes (CRTC) de Nouvelle-Aquitaine, d’Occitanie, de Polynésie française et de Provence-Alpes-Côte d’Azur. Concrètement, le rapport s’appuie à la fois sur le contrôle du Pays de la Polynésie française réalisé par la chambre régionale de Polynésie française et qui a donné lieu à un rapport publié le 3 août 2023, et sur le contrôle en 2024 de 15 collectivités territoriales et groupements du ressort des trois autres chambres régionales. Ainsi, même s'il n'est pas exhaustif, ce rapport est représentatif des modalités du recours aux cabinets de conseil par les collectivités territoriales et leurs groupements. Il formule différentes propositions permettant de mieux encadrer les modalités de ce recours.

Pour rappel, ce rapport ne constitue qu'une pierre supplémentaire apportée à l'édifice des travaux consacrés au recours aux cabinets de conseil depuis bientôt 5 ans. 

Côté parlementaire, la première alerte sur le recours massif à ces cabinets par les pouvoirs publics débute en février 2021, quand une communication de la députée Véronique Louwagie révèle qu'à l'occasion de la crise sanitaire le volume des prestations de conseil commandées a bondi sans que l’utilité du recours ne soit toujours justifiée. Puis, c’est la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale qui va mettre l’accent – de manière très mesurée – sur certaines problématiques liées au recours aux cabinets de conseil dans son rapport d’information du 19 janvier 2022 en conclusion des travaux d'une mission d'information « relative aux différentes missions confiées par l'administration de l'État à des prestataires extérieurs (outsourcing) ». Surtout, le Sénat va se saisir de la question en lançant, fin 2021, une commission d'enquête qui aboutit au très médiatisé rapport de mars 2022 révélant « un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques ».  C’est ce dernier qui va aboutir au dépôt de la proposition de loi sénatoriale encadrant l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques. Adoptée en deuxième lecture par le Sénat le 28 mai 2024, cette proposition n’a toujours pas été inscrite à l’agenda de l’Assemblée nationale… 

Du côté de l’Exécutif, le sujet du recours aux cabinets de conseil suscite moins d’intérêt et semble considéré comme un non-sujet. La seule réponse fut une circulaire adoptée par le Premier ministre Jean Castex le 19 janvier 2022. Celle-ci a eu pour mérite d’entraîner une réduction en volume du recours aux prestations de conseil par l’État sans toutefois s’attaquer au fond du problème, à savoir les modalités du recours à de telles prestations. C’est notamment ce qui ressort du rapport de la Cour des comptes de juillet 2023 sur « le recours par l'État aux prestations intellectuelles de cabinets de conseil ».

C’est dans ce cadre qu’intervient le rapport de la Cour des comptes de juin 2025. Il poursuit le travail d'analyse du phénomène du recours aux cabinets de conseil en se concentrant cette fois-ci sur les prestations commandées par les collectivités territoriales. Il présente d'autant plus d'intérêt que les débats législatifs ont donné lieu à une divergence de point de vue entre le Sénat et l'Assemblée nationale. Dans la proposition initiale du Sénat, les collectivités territoriales sont clairement exclues du champ d'application de la proposition de loi. Cependant, le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture est revenu sur cette disposition pour prévoir que les collectivités territoriales de plus de 100 000 habitants seraient soumises au respect de cette loi. C'était sans compter sur la ténacité du Sénat qui, en deuxième lecture, a décidé d’exclure à nouveau les collectivités territoriales du champ d’application de la loi. La question de l'encadrement du recours aux cabinets de conseil par les collectivités territoriales se pose donc avec une acuité particulière.

Comme cela a déjà été précisé, le recours à ces cabinets n’est pas un problème en soi. Dans ce domaine comme dans les autres, l'externalisation de certaines prestations par les personnes publiques n'a rien de nouveau. C’est un mécanisme ancien qui ne pose pas de difficultés en tant que tel. Ainsi, il est normal dans un État libéral que l’externalisation soit « utilisée lorsque le recours à un prestataire extérieur semble plus pertinent que l’exécution directe par les services de l’administration ». Il faut « faire faire » lorsque cela permet de réduire les coûts et/ou d’apporter à l’administration une expertise qu’elle ne possède pas. Or, comme pour les contrats passés par l'État, le cadre applicable aux marchés de conseil passés par les collectivités territoriales ne suffit pas à garantir l'atteinte de ces objectifs.

Certes, si le recours aux cabinets par les collectivités territoriales est en augmentation, il s'agit d'un phénomène relativement maîtrisé du point de vue financier. En effet, comme le relève la Cour des comptes, « les prestations intellectuelles constituent une proportion modeste des dépenses des collectivités locales (en moyenne 1,3 % de leurs charges à caractère général et 1 % de leurs dépenses d’équipement), à l’instar de ce qui avait été observé pour l’État ». Bien que limitées, ces dépenses posent un problème lorsque le « faire faire » intervient à contre-courant et conduit à une augmentation des dépenses, notamment lorsqu'il confie à des prestataires extérieurs des missions qui pourraient être réalisées en interne.

Le rapport de la Cour des comptes formule un certain nombre de propositions auxquelles nous adhérons en grande partie. Celles-ci restent cependant en-deçà de ce qui semble nécessaire pour aboutir à un encadrement efficace du recours aux cabinets de conseil par les personnes publiques. La présente note reprend et amende ces propositions, tout en en formulant de nouvelles qui prolongent, pour certaines, celles évoquées dans les précédents travaux de l’Observatoire de l’éthique publique.

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Publié le 16/02/2026